■黃炎東
前言：法國總統大選四月落幕，連任的馬克宏馬上要面對六月國民議會選舉，雙首長制的法國是否會出現左右共治？總統制的美國，十一月將舉行國會期中選舉，共和黨若掌握參、眾議院多數，就有能力制衡、阻撓總統拜登推行政策、預算計畫。就職滿六週年的總統蔡英文，將修憲工程列為第二任期施政重點，但憲法應如何修，才能鞏固民主，保障國家安全永續發展與國人幸福生活？歷任台大教授、警大教授、崇右影藝大學副校長，現為屏東大學大武山學院講座教授的學者黃炎東，提出憲政體制改革與途徑，茲整理如下：
權責相符是憲法基本原理原則。值此國是正處於急遽轉型，兩岸關係又面臨詭譎多變的局面，大多數民意都傾向建構一個分權制衡且權責相符，能為國家帶來長治久安之憲政體制。然而，我們雖歷經七次修憲、三次政黨輪替，政局亂象未解。修憲工程茲事體大，但世界上沒有一種憲政體制是十全十美的，我國憲政體制改革之主要途徑，以下幾點需要全民面對思考，凝聚共識：
我國總統與閣揆 應細緻分工
第一，建立權責相符的憲政體制。民國八十五年我國總統改為公民直選以來，國內外情勢及兩岸關係發生急劇變化，一般民眾認為我國需要一位強而有力的實權總統來因應新局面。但依據憲法，行政院為最高行政機關，仍須向立法院負責。換言之，行政院長必須負責政策的制定與執行，並負完全政治責任。因此，總統與行政院長的職權應作更精緻的分工，才能充分地發揮權責相符的憲政體制功能。
第二，恢復憲法對於行政院長由總統提名經立法院同意後任命之規定。目前，行政院長由總統直接任免，不須立法院同意，但行政院仍須向立法院負責，造成權責失衡現象。為建立權責相符的憲政體制，應該透過修憲來恢復憲法第五十五條規定：行政院院長雖由總統所提名，然仍須基於立法院之同意後始得任命。
第三，總統選舉改為絕對多數制。理由有三：其一，各黨派意識型態壁壘分明，若不採絕對多數決制，而以相對多數決制產生出的總統，如果得票未超過半數，未能獲勝的政黨必然藉民意為由，對獲得少數票當選的總統或其政黨攻訐，使總統在推動政策時，處處受到掣肘，對政局的穩定性造成不利影響。
立院協商機制 應更加制度化
其二，依據憲法增修條文第二條有關總統、副總統之罷免規定：總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。因此，如以相對多數決制所產生總統、副總統，則有隨時被罷免的可能，對政局也會造成不安。
其三，依憲法增修條文第三條第二項第二款規定，立法院對行政院院長提出不信任案通過後，行政院長並得同時呈請總統解散立法院。由此可知，總統解散立法院之權乃是屬於被動解散權。此解散權依照法理，必須有強大的民意基礎為後盾，如果採相對多數決制產生的總統，在民意基礎上恐有不足之嫌，有可能造成政局紛擾。
第四，力行政黨法規範，建立良性政黨競爭制度，提昇民主憲政文化。另外，立法院的協商機制應更加透明化、制度化，讓民眾得以與聞得知，監督國會問政。
政黨政治 不應淪為仇敵政治
五、落實換軌制形成憲政慣例。若欲在雙首長制的現制存續下，對憲政制度作漸進改革，最迫切需要的配套措施，就是換軌制度的落實及確立。亦即總統在任命行政院長時，須以國會多數黨所推舉的人選為閣揆。此制度若無法經修憲予以處理，則有賴政治人物對憲法的忠誠及自我權力節制，逐漸形成憲政慣例。另一方面，國人也要從選舉制度與選舉期程上，減少府會的不一致，讓半總統制的先天弱點不至顯露。
修憲工程茲事體大，如果僅從政黨利益來看待，或在每次選舉結果後，再依照當時的政治現實來考量，決定要採取什麼制度來符合執政者的最高利益，很容易陷於政黨藉改革之名，行擴權之實，對國家長遠發展相當不利。
要建立權責相符的憲政體制，謀國家長治久安，朝野全民應凝聚三大共識：
第一，建立公平公正的選舉制度與良性競爭的政黨政治，提昇優質的憲政文化。「政黨政治」不是「仇敵」政治，而是建立在既合作又競爭的基礎。唯有建立一流的憲政體制與良性競爭的政黨政治，才能有效形塑更優質的選舉大環境。
突破憲政困境 法與時移則治
第二、法與時移則治。要有效的突破當前台灣民主憲政困境，中央政府體制確有改革必要；未來我國憲政體制走向，究竟要朝向內閣制、總統制或是對當前實施的雙首長制加以改良，皆有賴以民主協商方式凝聚共識、共同解決。
第三、順應自由、民主、人權、法治、普世價值的潮流趨勢。大凡政治事務難免會有衝突現象，既然有衝突，朝野當以更審慎態度，一切以國家的民主永續發展與同胞幸福生活為前提，彼此互相協商以求得良善解決之道，以符合社會大眾望治甚殷的期待。
民主政治發展乃是一眠大一吋，目的在落實真正權責相符的憲政體制，以確保國家發展與人民幸福生活。朝野全民都應深切體認到民主政治就是民意政治、法治政治、政黨政治，又是負責任的政治的真諦。
（記者趙家麟整理）
